BVerfG: Filmabgabe nach dem Filmförderungsgesetz ist verfassungsgemäß

Bundesverfassungsgericht - Pressestelle - 28. Januar 2014 Pressemitteilung Nr. 3/2014
Urteil vom 28. Januar 2014, 2 BvR 1561/12, 2 BvR 1562/12, 2 BvR 1563/12, 2 BvR 1564/12

Mit heute verkündetem Urteil hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden, dass die Regelungen des Filmförderungsgesetzes zur Filmabgabe verfassungsgemäß sind. Der Bund kann sich hierfür auf seine Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft stützen, selbst wenn er - neben wirtschaftsbezogenen - zugleich kulturelle Zwecke verfolgt. Die Regelungen zur Filmabgabe genügen auch den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion.

Sachverhalt:

Die Beschwerdeführerinnen betreiben Filmtheater. Sie wenden sich gegen Abgabenbescheide der Filmförderungsanstalt für das erste Halbjahr 2004 sowie gegen sie bestätigende Entscheidungen des Verwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts.

Nach dem Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films (Filmförderungsgesetz - FFG) fördert der Bund durch die Filmförderungsanstalt, eine bundesunmittelbare rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, die Struktur der deutschen Filmwirtschaft und die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung für dessen Erfolg im Inland und im Ausland (§ 1 Abs. 1 FFG). Gefördert werden vor allem die Produktion, der Absatz und das Abspielen förderfähiger Filme. Dies wird finanziert durch die Erhebung einer Filmabgabe. Abgabepflichtig waren im Jahr 2004 zunächst nur die Betreiber von Filmtheatern und die Lizenz-rechteinhaber der Videowirtschaft. Die Abgabe bemisst sich für sie nach dem Umsatz, der mit dem Abspielen von Filmen in Kinos bzw. mit dem Verkauf oder der Vermietung von Bildträgern erzielt wird. Für die Fernsehveranstalter war zunächst eine vertraglich zu vereinbarende Beitragsleistung vorgesehen. Im Jahr 2010 fügte der Gesetzgeber für die Fernsehveranstalter einen der Höhe nach bestimmten Abgabetatbestand ein und ordnete das rückwirkende Inkrafttreten der Regelung ab 2004 an. Im Streitjahr 2004 wandte die Filmförderungsanstalt über 61 Millionen Euro für die Filmförderung auf.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

Die zulässigen Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet.

1. Die gesetzlichen Bestimmungen, die Grundlage für die Heranziehung der Beschwerdeführerinnen zur Filmabgabe waren, sind durch die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) gedeckt.

a) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes entfällt nicht schon dann, wenn der Gesetzgeber mit wirtschaftsbezogenen Regelungen zugleich kulturelle Zwecke verfolgt, solange der maßgebliche objektive Regelungsgegenstand und -gehalt in seinem Gesamtzusammenhang ein im Schwerpunkt wirtschaftsrechtlicher ist. Der Kompetenzbereich der Länder wird durch die Reichweite der Bundeskompetenzen bestimmt, nicht umgekehrt. Das schließt es zwar nicht aus, Sachmaterien zu identifizieren, die nach dem Willen des Verfassungsgebers zumindest in wesentlichen Hinsichten in die Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen sollen. In diesem Sinne gelten die Länder als Träger der Kulturhoheit. Hieraus folgt jedoch nicht, dass die Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes Einwirkungen auf den Kulturbereich und eine Berücksichtigung kultureller Belange von vornherein nicht ermöglichen. Dem Bund ist es nicht verwehrt, in der Wahrnehmung aller seiner Kompetenzen auch auf Schonung, Schutz und Förderung der Kultur Bedacht zu nehmen.

b) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG scheidet danach nicht bereits deshalb aus, weil der Film nicht nur ein Wirtschaftsgut, sondern zugleich ein Kulturgut darstellt und mit dem Filmförderungsgesetz stets auch kulturelle Zwecke verfolgt worden sind. Seinem objektiven Regelungsgehalt nach ist das Gesetz auf die Förderung der deutschen Filmwirtschaft und des deutschen Films ausgerichtet. Den qualitätsbezogenen Fördervoraussetzungen in zahlreichen Regelungen liegt die Annahme zugrunde, dass der angestrebte wirtschaftliche Erfolg des deutschen Films gerade von einer auch qualitätsorientierten Förderung abhängt. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass diese Annahme unrealistisch und nur vorgeschoben wäre, um unter dem Vorwand der Wirtschaftsförderung reine Kulturförderung zu betreiben.

2. Die gesetzlichen Regelungen zur Erhebung der Filmabgabe genügen den finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an die Erhebung von Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion.

a) Mit einer Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die von der Allgemeinheit und von anderen Gruppen abgrenzbar ist. Die Gruppe muss zu dem Zweck der Abgabenerhebung in spezifischer Sachnähe stehen, so dass ihr eine besondere Finanzierungsverantwortung zugerechnet werden kann. Grundsätzlich ist der Gesetzgeber gehalten, von der Belastung mit einer Sonderabgabe nicht Gruppen auszuschließen, obwohl diese zum Sachzweck der Abgabe in gleicher oder gar noch größerer Nähe stehen als die Abgabebelasteten. Daraus folgt jedoch nicht ohne weiteres eine Pflicht, bei mehrstufigen Marktverhältnissen mit der Belastung durch eine Sonderabgabe auf jeder einzelnen Marktstufe zuzugreifen.

Das Abgabenaufkommen muss gruppennützig verwendet werden. Bei den Sonderabgaben, mit denen Angehörige eines bestimmten Wirtschaftszweiges zur Finanzierung von Fördermaßnahmen zugunsten eben dieses Wirtschaftszweiges herangezogen werden, muss der Gruppennutzen evident sein.

b) aa) Die mit der Abgabe belasteten Untergruppen - Kinobetreiber, Lizenzrechteinhaber der Videowirtschaft sowie Fernsehveranstalter - bilden als Inlandsvermarkter deutscher Kinofilme gemeinsam eine homogene Gruppe. Deren besondere Sachnähe und Finanzierungsverantwortung ist begründet im gemeinsamen Interesse an der gedeihlichen Struktur der deutschen Filmwirtschaft und am Erfolg des deutschen Films.

(1) Der Einwand der Beschwerdeführerinnen, dass den weitaus meisten Kinobetreibern ein solches Interesse fehle, weil sie nicht speziell an der Entstehung deutscher Filme, sondern allein am wirtschaftlichen Erfolg eines Films - gleich welcher Herkunft - interessiert seien, greift nicht durch. Im Streitjahr 2004 betrug der Marktanteil deutscher Filme, gemessen an den Kinobesucherzahlen, 23,8 %. Deutlicher als durch ihr in diesen Zahlen dokumentiertes freiwilliges Marktverhalten könnte die Kinowirtschaft, die die betreffenden deutschen Filme vorgeführt hat, ihr wirtschaftliches Interesse am deutschen Film nicht bekunden.

Die Beschwerdeführerinnen bezweifeln darüber hinaus, dass der deutsche Film auf Förderung durch die Filmförderungsanstalt überhaupt angewiesen sei. Die gegenteilige Einschätzung des Gesetzgebers - wie auch fast aller abgegebenen Stellungnahmen - in dieser Frage, in der experimentelle Beweise nicht verlangt werden können, findet jedoch Rückhalt in der Marktlage der Filmwirtschaft.

(2) Unschädlich ist, dass in den abgabebelasteten Verwertungszweigen deutscher Kinofilme mit der Abgabe jeweils nur eine der Verwertungsstufen, und nicht in allen Zweigen dieselbe, belastet wird. Die 1992 getroffene Entscheidung des Gesetzgebers, den Abgabenzugriff für den Bereich der Videowirtschaft vom Einzelhandel und den Videotheken auf die nächsthöhere Handelsstufe zu verschieben, führt nicht zu einer gleichheitswidrigen Belastungsverzerrung.

(3) Auch dass verschiedene weitere Gruppen nicht in die Abgabebelastung einbezogen sind, stellt die Homogenität der abgabebelasteten Gruppe sowie deren spezifische Sachnähe und Finanzierungsverantwortung nicht in Frage. So ist die Nichteinbeziehung der Auslandsvermarktung jedenfalls dadurch gerechtfertigt, dass die Erhebung der Abgabe hier einem wesentlichen mittels der Abgabe verfolgten Förderziel, nämlich dem Erfolg des deutschen Films im Ausland, zuwiderliefe. In der zum Endverbraucher im Inland verlaufenden Verwertungskette entfaltet die Abgabe, da sie nicht speziell auf die mit deutschen Filmen erzielten Erlöse erhoben wird, keine speziell den deutschen Film und seine Nutzung verteuernde Wirkung. Die Belastung des Exports deutscher Filme und Filmrechte wäre dagegen mit einer solchen dem Förderziel abträglichen Wirkung unvermeidlich verbunden.

(4) Der Verfassungsmäßigkeit der Abgabenregelung für das Jahr 2004 steht nicht entgegen, dass es in diesem Jahr an einer näher bestimmten Abgabepflicht der Fernsehveranstalter fehlte. Im Jahr 2010 hat der Gesetzgeber neue Abgabevorschriften rückwirkend ab 2004 in Kraft gesetzt. Hierin liegt keine verfassungsrechtlich unzulässige Rückwirkung.

bb) Das Abgabenaufkommen wird evident gruppennützig verwendet. Darin, dass das Gesetz auch qualitätsbezogene Förderkriterien vorsieht, liegt keine Abkehr von wirtschaftlicher Erfolgsorientierung. Vielmehr ist die Qualitätsförderung, dem wirtschaftsfördernden Regelungsgehalt des Filmförderungsgesetzes entsprechend, gerade auf nachhaltige Erfolgssicherung ausgerichtet. Der erforderliche Gruppennutzen wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass viele geförderte Filme sich als nicht erfolgreich erweisen. Nach einhelliger Auffassung der einschlägigen Fachkreise ist der wirtschaftliche Erfolg von Filmen nicht sicher prognostizierbar. Es liegt in der Natur kreativer und künstlerischer Werke, dass sie gerade nicht ausschließlich nach eingefahrenen, vorgegebenen Mustern produziert sind und ihre Aufnahme beim Publikum sich daher allenfalls eingeschränkt anhand von Erfahrungen mit zurückliegenden Publikumsreaktionen auf andere Filme vorhersagen lässt.

3. Die Entscheidungen der Filmförderungsanstalt sind in ausreichendem Maß demokratisch legitimiert. Bei der Vergabekommission, die wichtige Förderentscheidungen trifft, ist zwar die personelle Legitimation erheblich zurückgenommen, da deren Mitglieder zu einem großen Teil von Organisationen der Filmschaffenden und der abgabepflichtigen Gruppen benannt werden. Dies findet jedoch ausreichende Rechtfertigung in der Natur der zu treffenden Entscheidungen, die mit Urteilen über kreativ-künstlerische Qualitäten verbunden sind. Die Vergabekommission ist kein Repräsentationsorgan, das entsprechender Rückbindung an den Willen des vertretenen Kollektivs durch die Organisationsform einer körperschaftlichen Selbstverwaltung bedürfte. Es handelt sich vielmehr um ein auf bestmögliche Umsetzung vorgegebener gesetzlicher Maßstäbe hin konzipiertes kollegiales Entscheidungsgremium. Die Rahmenbedingungen sind so beschaffen, dass eine an den gesetzlichen Bestimmungen orientierte, nicht zugunsten von Sonderinteressen verzerrte Entscheidungspraxis gesichert erscheint.

4. Die angegriffenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts verletzen die Beschwerdeführerinnen nicht in ihrem grundrechtsgleichen Recht auf den gesetzlichen Richter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG). Dass das Bundesverwaltungsgericht keine Notwendigkeit einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union gesehen hat, beruht nicht auf einer nicht mehr verständlichen oder unhaltbaren Auslegung des Art. 267 Abs. 3 AEUV.